Вопросы гармонизации энергополитики РФ и ЕС

Эта статья основана на презентации, представленной в октябре 2008 г. на Круглом Столе в Люксембурге, организованном Парламентом ЕС совместно с Советом Федерации РФ. Недавний кризис, связанный с транзитом газа по территории Украины, послужил основой для дальнейших аргументов к данной теме.

1. Взимоотношения Россия-ЕС в энергетике

Между двумя сторонами существует долгая история устойчивого роста взаимозависимости, торговли и инвестиций в сфере энергетики. Она началась в 60-ых годах прошлого века и успешно развивалась в течение десятилетий — через все времена нестабильности и кризисные явления — в политике, экономике и в ходе институциональных преобразованиях с обеих сторон.

Отметим, например, проблемы начала 80-ых годов с масштабным газовым проектом «газ-трубы», связанным со строительством трубопровода Уренгой-Помары-Ужгород, когда после введения войск СССР в Афганистан администрация Рейгана установила эмбарго на поставку оборудования и компонентов, произведенных в США или по американским лицензиям, для того, чтобы попытаться изолировать Советский Союз от экономического сотрудничества с Западом и предотвратить рост его валютных доходов вследствие реализации этого проекта. Одним из первых самостоятельных решений основных европейских стран было противостоять такому давлению и содействовать проекту, который одновременно стал в СССР приоритетным национальным проектом по обеспечению оборудования и выполнению работ по созданию трубопровода, вместе с использованием импортных труб. Этот пример отражает сложившуюся в тот период историческую связь между отношениями двух политических и оборонных блоков и их энергетическими отношениями — даже энергетическая торговля и, конечно, энергетическое взаимодействие были частью взаимоотношений между этими блоками.

С другой стороны, энергетическая безопасность в то время также обеспечивалась только в контексте этих блоков. Энергетические связи стран Восточной Европы и их энергетическое взаимодействие (которое было очень интенсивным, особенно в Оренбургском и Ямальском проектах) обеспечивались через инструменты СЭВ под эгидой Варшавского Договора.

Другой сложный период наступил в 90-ые годы, после того, как не стало Варшавского договора, СЭВ и СССР, и сочетание низких международных цен на энергию, огромных задолженностей за поставки в страны СНГ и внутренним потребителям одновременно с политической нестабильностью и экономическим спадом привело к возникновению потенциально серьезных угроз стабильности энергетических поставок; однако на этом фоне энергетические потоки оставались на удивление надежными.

В первой половине 90-ых годов этот ряд возникших неопределенностей и рисков, так же как и возросшее к тому времени значение поставок энергии из бывшего СССР в Европу (постепенно охвативших страны Западной, Центральной и Юго-Восточной Европы), нашли отражение в новом формате соглашений, таких как Декларация Европейской Энергетической Хартии (1991) и затем Договор Энергетической Хартии (ДЭХ, 1994). Целью этих документов было охватить три основных областей взаимных интересов — инвестиции, торговля и транзит в новых условиях, когда блоки не могли больше обеспечивать безопасность, и взаимодействие в энергетическом секторе должно было основываться на переходе к рыночной экономике в восточной части Европы.

Эти соглашения отразили баланс интересов того периода и состояние развития рынка в странах-участниках в то время. Мы вернемся к этой теме ниже.

Сейчас существует значительная необходимость для дальнейшего совершенствования и расширения отношений в сфере энергетики, продиктованная хорошо известными причинами:

— потребность ЕС во внешних поставках энергии

— возможности РФ обеспечить экспортные поставки нефти и растущий экспорта газа

— возможности для обеих сторон развивать сотрудничество в сферах экономики, выходящих за пределы энергетики (технологии, инновации, энергосбережение, парниковые газы, инвестиции, поставки оборудования…).

2. Проблемы в период с 2006 г. по настоящее время.

Несмотря на важность энергетических вопросов в отношениях Россия-ЕС, они в период до 2006 г. не были в центре их политических отношений. ЕС был поглощен комплексом вопросов построения единых внутренних энергетических рынков, включая также их расширение в ходе присоединения к ЕС новых членов и либерализацию рынков, со всеми присущими этим процессам противоречиями и еще не решенными вопросами.

Нынешняя волна возросшего международного внимания к вопросам энергетической безопасности возникла в 2006 г. и была связана с сочетанием выросшего мирового спроса на энергоресурсы (и усилившихся сомнений по поводу доступности их достаточных объемов), роста цен на энергию, инициативами РФ по освещению этих вопросов на встрече G8 в С.Петербурге и обострением вопросов обеспечения реальной безопасности транзита энергоресурсов в начале 2006 г. и позже.

Хотя во время Саммита G8 был сформулирован список критически важных вопросов в области энергобезопасности и соответствующих подходов, это не было воплощено (и возможно, не могло быть — из-за статуса и задач этого форума) в новых законодательных и/или институциональных инструментах, чтобы поддержать внедрение продекларированных целей.

Но кризис с Украинским транзитом газа в 2006 г. привлек к себе столь большое внимание, что необходимость таких инструментов — по крайней мере между ЕС, РФ и странами транзита — стала очевидной и даже острой.

Результатом стало чрезмерное политическое давление ЕС на РФ в отношении срочной ратификации ДЭХ. Между тем ДЭХ с конца 90-ых годов был далек от того, чтобы являться предпочтительным документом во внутренней энергетической политике ЕС; это произошло по ряду причин, включая следующие:

— он отражал некоторые принципы функционирования энергетических рынков, с которыми ЕС пытался бороться на своих внутренних рынках с середины 90-ых. Например. ДЭХ подчеркивает, что не требует обязательного Доступа Третьих Сторон к энергетической инфраструктуре (для целей ДЭХ — транзитной инфраструктуре);

— ДЭХ был подписан и ратифицирован каждым членом ЕС (так же, как и ЕС в целом) и поэтому его транзитные положения применимы для потоков энергопродуктов, пересекающих обе границы любой страны-члена ЕС (т. е. для транзита энергопродуктов между странами-членами ЕС), в то время как в конце 90-ых годов термин «транзит» был исключен из внутреннего законодательства ЕС, так как противоречил принципу «единого рынка».

Со стороны РФ неопределенная позиция в отношении ДЭХ была сформирована по разным причинам, и главные сомнения выражались Газпромом, обеспокоенным тем, что открытый транзит центральноазиатского газа через российскую и украинскую газовые системы может ослабить его положение на европейском рынке. Хотя текст ДЭХ является достаточно неоднозначным в этом отношении, но некоторые европейские политики (и руководство Секретариата Хартии в 90-ые годы) своими заявлениями практически поддерживали эти озабоченности. Поскольку положения о транзите были важны для российской стороны, Государственная Дума связала перспективы ратификации Россией ДЭХ с успехом переговоров по Транзитному протоколу, которые начались в 1999 г.

Хотелось бы подчеркнуть, что излишнее политизирование энергетической сферы (включая опасения» излишней зависимости ЕС от внешних поставок энергии) не помогло достичь прогресса в отношениях РФ-ЕС в энергетике. Иногда в последние годы создавалось впечатление, что политики даже преувеличивали роль вопросов энергетики для пан-европейской повестки дня.

Новый и наиболее сложный вопрос в этих отношениях заключается в переходном характере состояния энергетических рынков, регулирования рынков и энергетических секторов экономики — причем с обеих сторон!

В ЕС мы можем отметить идеологизацию этого переходного состояния — как результат либерализационных догм, превалировавших до самого недавнего времени.

В этих условиях существуют реальные трудности в достижении сторонами достаточно полного и взаимно приемлемого соглашения.

Немного преждевременно делать окончательные выводы из последнего газового транзитного кризиса, но очень важно упомянуть, что вновь вопросы транзита и безопасности транзитных потоков стали центральной проблемой в отношении сторон. И снова ДЭХ оказался в центре дискуссии.

3. Некоторые другие неопределенности.

В самое последнее время возник ряд новых сложностей, оказывающих влияние на энергетические перспективы, в т. ч.:

— Проблема изменения климата

— «Экстремистские» взгляды относительно воздействия путей ее решения на мировое энергоснабжение.

Сценарии, являющиеся результатом такого рода подходов, рисуют перспективу 2020—2030 гг., в которой традиционные виды топлива снижают свои позиции как глобальных источников энергии и позиции во внешней торговле ЕС.

Поэтому возникает вопрос, что будет предпочтительным для ЕС:

— Тенденция полагаться в энергетических сценариях на включенные в эти сценарии еще не проверенные технологии или на доступные энергетические ресурсы?

— Стремиться к энергетической независимости (включая огромные бюджетные субсидии на альтернативные источники энергии) — или развивать стабильные внешнеторговые энергетические отношения?

Эта неопределенность в энергетической политике ЕС может создать реальную опасность для производителей в отношении «безопасности спроса» на рынке ЕС.

4. Где мы находимся и куда можем идти?

Теперь, когда после задержек со стороны ЕС начались переговоры по новому Соглашению о партнерстве и сотрудничестве ЕС-РФ (СПС), которое российская сторона предпочитает называть Соглашением о стратегическом партнерстве (ССП), где энергетические аспекты будут играть значительную роль, от некоторых экспертов с обеих сторон проявляются ожидания легкого достижения прогресса в достижении такого соглашения. Мы полагаем, что это может оказаться гораздо более трудной задачей вследствие нескольких факторов. В сконцентрированной форме основная проблема видится в попытке придти к детальному соглашению «с чистого листа» в отношении энергетических рынков обеих сторон и взаимодействия их энергетических секторов. В ситуации, когда эти рынки находятся в переходном периоде и их окончательная конфигурация еще не определена, это будет крайне сложным. Ввиду этого наиболее реалистичным видится более сбалансированный подход.

В этом контексте недавнее предложение Президента РФ Д.Медведева сформировать законодательную базу для новых европейских энергетических отношений, которая предотвратит возникновение новых кризисов, подобно украинскому, является важной инициативой, которая, по нашему мнению, имеет несколько конкретных аспектов:

— Необходимо решить реальные проблемы безопасности, существующие в первую очередь в области транзита;

— Это не может быть только соглашением между РФ-ЕС, поскольку серьезно затрагивает третьи страны;

— Такая законодательная база должна быть сформирована в реально короткой перспективе, так как ее отсутствие больше недопустимо.

Оценивая возможно эффективное воплощение этих задач, можно легко придти к необходимости сочетания применения и развития следующих документов:

Договор к Энергетической Хартии

Транзитный Протокол к ДЭХ (ТП)

Новое СПС (или ССП).

Рассмотрим текущее состояние и перспективы каждого из этих документов.

Договор к Энергетической Хартии
По распространенному мнению экспертов в области энергетики РФ и ЕС, ДЭХ не является совершенным документом с законодательной точки зрения, так как содержит ряд «неясностей», могущих потенциально оказывать неблагоприятное влияние на энергетический сектор, — поэтому есть потребность его современной интерпретации и соответствующих прояснений.

Как подчеркивали российские руководители во время и после украинского газового кризиса, ДЭХ имел ограниченную возможность применения в условиях кризиса. Секретариат Хартии, как единственный постоянный орган управления ДЭХ, не имел ясно выраженных полномочий действовать, даже для того, чтобы предупредить стороны о потенциальной опасности.

Во время Украинского кризиса стало ясно, что новые инструменты, такие как участие международных наблюдателей, могли бы быть полезны. Такие положения в настоящем тексте ДЭХ отсутствуют.

Новая повестка дня на это десятилетие в области энергетики ставит ряд тем, которые не нашли отражения в ДЭХ — как говорилось выше, ДЭХ — это документ середины 90-ых годов.

С российской стороны также существует ряд претензий по поводу того, что по некоторым пунктам ДЭХ не является симметричным и в большей степени отвечает интересам потребителей, нежели производителей.

Мы в то же время понимаем, что со стороны ЕС существуют «фундаменталисты либерализации», считающие, что ДЭХ может быть определенным препятствием для достижения их целей.

Принимая все сказанное во внимание, отметим, что в случае последнего газового кризиса ДЭХ был единственным международным договором, положения которого были применимы к сложившейся ситуации, и руководители РФ неоднократно призывали к выполнению его положений (преимущественно в отношении транзита и разрешения споров) как в попытках убедить наших партнеров придерживаться их, так и обращая внимание на возможности прибегать к ДЭХ для юридической защиты своих интересов.

В течение последних двух лет российские эксперты провели анализ возможных путей модернизации положений ДЭХ и исключения законодательных неясностей в существующем тексте. Эксперты министерств и ведущих энергетических корпораций внесли свои комментарии в эти предложения.

ДЭХ содержит положения о периодическом (раз в 5 лет) обзоре его соответствия новым обстоятельствам и изменениям. Нынешний 2009 г. является годом очередного такого обзора. Официальные российские представители в конце 2007 г. выразили стремление углубить эту работу, и на конференции ДЭХ для этого была сформирована специальная Стратегическая Группа. В течение 2008 г. в этой работе был достигнут значительный прогресс.

Со стороны ЕС (т. е. Еврокомиссии) наблюдался ряд скептических высказываний по этому поводу, но многие отдельные страны — как члены ЕС так и не являющиеся членами ЕС — выразили свой интерес к данному процессу.

Последний весьма положительный сигнал поступил от генерального Секретаря Энергетической Хартии г-на Мернье, который, основываясь на уроках последнего кризиса, выразил в своем заявлении (см. www.encharter.com) активную поддержку процессу адаптации и модернизации ДЭХ и внес в этом направлении ряд предложений.

Представляется, что взаимопонимание РФ и ЕС в отношении способов достижения прогресса в этом многостороннем процессе было бы крайне желательным и плодотворным шагом вперед в достижении цели построения современного международного энергетического законодательства.

Полезной инициативой могло бы быть расширение этого диалога за пределы юрисдикции ДЭХ. Это могло быть сделано с помощью таких форм как G8 и G20, как недавно предлагал Д.Медведев.

Одна сторона не может гарантировать успеха таких попыток. Но анализ показывает, что все больше и больше участников процесса считают такой подход реалистичным.

Ратификация ДЭХ РФ могла бы стать частью этого процесса

Транзитный протокол
Этот документ направлен на снижение любых рисков нарушения транзита энергии, на создание устойчивой основы для энергетического транзита на континенте и на исключение влияния споров в отношении цен и условий контрактов на поставки энергоресурсов.

ТП содержит такие важные положения, как запрет на несанкционированный отбор энергетических материалов и продуктов (ЭМП) во время транзита или принципы установления платы за транзит.

В предварительном тексте протокола содержатся важные положения, касающиеся стабильности транзитных договоренностей и увеличения транзитных мощностей. Некоторые существенные неясности ДЭХ в отношении транзита были успешно прояснены на экспертном уровне в ходе консультаций по Транзитному протоколу, и были выработаны взаимно приемлемые формулировки.

После длительных переговоров условия ТП практически согласованы на экспертном уровне. Последний и действительно важный пункт, который еще находится в стадии обсуждения — применимость ТП на территории ЕС («статья об ОРЭИ»).

Со стороны ЕС можно услышать мнения относительно того, что законодательство ЕС само (и без применения ТП) обеспечивает достаточные гарантии транспортировки ЭМП по территории ЕС (нельзя забывать, что ЕС против термина «транзит» на своей территории). Этот аргумент не работает, т. к. формирование законодательства ЕС по энергетическим рынкам еще не завершено и его текущее состояние создает определенные риски для поставщика и не охватывает все аспекты ТП.

Другая точка зрения ЕС заключается в том, что ТП создаст параллельную (законодательству самого ЕС) законодательную основу, что приведет к трудностям его внедрения. Но мы отмечаем, что вступление ДЭХ в силу на территории ЕС и ратификация его каждым членом ЕС уже вызвали подобные проблемы, которые, тем не менее, успешно преодолеваются Евросоюзом.

Очевидно, что ТП может быть приемлем для РФ только в случае, если он так же будет применим и для ЕС. Проблема «ОРЭИ» является ключевой в достижении компромисса, но нет ничего невозможного в ее разрешении на политическом уровне. Можно напомнить, что в середине 2006 г. обе стороны — РФ и ЕС — были очень близки к решению этого вопроса — на столе переговоров лежал текст с соответствующими формулировками. Отказ от этого компромисса произошел со стороны ЕС, и, если вся весь пакет договоренностей будет представлен, этот вопрос также может быть снят.

Стратегическое партнерство — чем это может быть в энергетике?
Российская сторона выразила заинтересованность в создании нового СПС как Соглашения о стратегическом партнерстве, т. е. как документа, нацеленного на глубокие формы партнерства и сотрудничества.

Чем такое партнерство могло бы быть в области энергетики? Некоторые идеи в отношении того, что оно могло бы включать:

— Определение взаимных долгосрочных целей (возможно — интегрированные экономическое и энергетическое пространство)

— «Дорожные карты» для достижения данных целей

— Возможные инструменты «Комитологии», которые обычно использует Еврокомиссия. Это может быть осуществлено многими способами, включая повышение роли Энергодиалога РФ-ЕС и/или в большей степени определенную роль внешних сторон в Агентстве, создаваемом новой Газовой Директивой ЕС. При этом особо должна быть продумана роль бизнеса.

— Взаимные меры для снижения рисков

— Формы разрешения споров

— Больше проектов, имеющих статус проектов, представляющих взаимный интерес, и больше сотрудничества для их финансирования и реализации.

Таким образом, при таком подходе новое СПС будет в некоторой степени «дорожной картой» с целями, принципами и средствами для их достижения.

Существующее напряжение и неудовлетворенность с обеих сторон требуют для срочного формирования «твердой основы» для партнерства. Практичным подходом было бы максимальное применение уже существующих достижений, их оформление во взаимно обязательной форме и параллельно движение к более глубоким формам сотрудничества.