Особый путь либерализации газового рынка Германии

НЕФТЬ И КАПИТАЛ № 3, 2005

Владимир Фейгин, Главный директор Института энергетики и финансов, к.ф.-м.н.
Светлана Фомина, зав.сектором ООО «НИИгазэкономика»

Среди стран Европы газовый рынок Германии наиболее сложен с точки зрения условий деятельности, отношений собственности, а также взаимоотношений между участниками рынка. В числе компаний различной формы собственности, работающих на газовом рынке Германии, — 10 импортирующих, 13 добывающих, 19 газотранспортных (или преимущественно газотранспортных), 149 региональных распределительных и 453 локальных газоснабжающих и газораспределительных компаний.
При этом газовый рынок в Германии считается либеральным. Он действительно регулируется государством очень незначительно в сравнении с другими европейскими странами. В то же время здесь исторически сложились очень жесткие ограничения для появления на рынке новых игроков. Поэтому процесс приведения правил функционирования национального рынка в соответствие с новыми директивами ЕС идет непросто, вскрывая целые пласты противоречий и конфликтов интересов.

Газовый рынок в Германии по ряду чисто формальных признаков уже давно считается либерализованным. Основными из таких признаков на либеральных рынках, как правило, являются отсутствие жестких требований и ограничений в отношении участия компаний в различных сферах деятельности в газовой отрасли (например, разрешение различным рыночным агентам осуществлять импорт газа или сооружать новые газопроводы), наличие действующего законодательства о конкуренции и соответствующего контрольного органа. Однако в Германии эти признаки присутствуют не в полной мере, а также имеют специфические черты.

В соответствии с Директивами ЕС по электроэнергетике и газу в Германии 24 апреля 1998 года был принят «Энергетический промышленный акт», который содержит ряд положений, касающихся рынка газа. Кроме того, в стране действует «Акт против ограничения конкуренции» 1957 года — документ общеэкономического характера, который также содержит специальные параграфы по газовой промышленности.

«Энергетический промышленный акт» определяет, что операторы сетей электричества и газа (как правило, это вертикально-интегрированные компании) должны сделать свои сети доступными для сторонних предприятий на условиях, не более строгих, чем действующие внутри собственной структуры и для своих дочерних предприятий. Оператор сети может отказать в доступе на основании предъявленного доказательства невозможности его предоставления, например — нехватки мощностей.

Действующее германское законодательство не предусматривает обязательный доступ третьей стороны к трубопроводам. Этот вопрос решается посредством заключения между участниками рынка так называемых «союзных соглашений» (Verbаnde-vereinbarung, сокр. VV). Ни один из двух указанных выше законов не дает права требовать доступа к сети.

Либеральность рынка газа Германии, таким образом, основывается на принципе переговорного доступа, что является его специфической чертой. Ранее считалось, что в условиях сложившихся национальных традиций ведения бизнеса в Германии сочетание законодательно установленных рамок с детальными правилами регулирования, принимаемыми на межкорпоративном уровне, должно гарантировать газовому рынку эффективность и гибкость. Однако на практике это привело, напротив, к ограничению конкуренции. Кроме того, такая система противоречит требованиям Директивы Евросоюза 2003/55/ЕС от 26 июня 2003 года, касающейся внутреннего рынка природного газа.

Так сложилось

Говоря о фактически существующих жестких ограничениях конкуренции на рынке газа в Германии, надо принимать во внимание те особенности, которые характеризовали развитие «либерализованного» рынка газа Германии в прошлом. По сути, исторически, этап за этапом выстраиваемая система была нацелена на ограничение появления на рынке новых игроков, что сегодня вступает в прямое противоречие с общими европейскими принципами.

Так, до недавнего времени газовые компании могли заключать демаркационные (разграничительные) соглашения с другими поставщиками об эксклюзивном газоснабжении определенных территорий. Уже заключенные соглашения (срок действия которых обычно составляет 20 лет) дают возможность региональным газораспределительным компаниям снабжать газом и использовать местные газовые сети на эксклюзивной основе.

В демаркационных соглашениях партнеры в индивидуальном порядке договариваются не конкурировать в сфере поставок газа в области, определенные контрактом. Такие соглашения заключались между соседними газораспределительными компаниями (горизонтальная демаркация) или между распределительной компанией и муниципалитетом (вертикальная демаркация). Они также могли заключаться между крупной (межрегиональной) транспортной компанией и локальными газораспределительными компаниями. Таким образом, демаркационные соглашения, формально не исключая возможность вхождения на рынок новых участников, на практике препятствуют доступу к трубопроводным системам и конкуренции за конечного потребителя.

Другой формой отношений между участниками рынка, также ограничивающей приход новых игроков, можно назвать концессионные соглашения, заключаемые между газораспределительной компанией и муниципалитетом. Муниципалитет дает распределительной компании эксклюзивное право поставлять газ, включая обязательства по строительству и эксплуатации газопроводной сети. В большинстве случаев за предоставление данных прав компании должны платить. Трубопроводная сеть остается собственностью компании. Соглашения обновляются каждые 20 лет, последним сроком массовых обновлений был 1995 год. Как правило, в концессионном соглашении оговаривается, что муниципалитет заключает его только с одной газораспределительной компанией. Понятно, что в этих условиях региональным и местным распределительным компаниям сложно конкурировать за потребителей.

Еще одной особенностью газовой отрасли Германии является лицензионная система. Любая зарегистрированная в Германии компания может заниматься поставками газа только при наличии лицензии. При этом лицензированные компании наряду с правами на поставку газа берут на себя определенные обязательства, включая социальные, например по подключению к сети и поставкам газа в удаленные населенные пункты, даже если это экономически не выгодно.

Все описанные особенности организации газового рынка Германии были в определенной степени оправданы в период создания и интенсивного развития газовой инфраструктуры, так как были призваны способствовать снижению рисков участников рынка при инвестировании в крупные и долго окупаемые проекты. Фактически это достигалось осознанным снижением степени конкуренции на рынке газа.

Конфликты интересов

В рамках формирования общеевропейских условий развития экономики в Германии с 1 октября 2003 года были введены новые правила поведения на газовом рынке. В соответствии с европейскими директивами германские компании, владеющие газовыми магистралями, теперь обязаны предоставлять газотранспортные мощности другим поставщикам сырья, имеющим контракты на поставку газа потребителям. В случае если доля поставщика превышает 50% в общем объеме газа, закупаемого газораспределительной компанией, последняя имеет право уменьшить долю газа, закупаемого у данного поставщика, на 20 процентных пунктов, несмотря на существование долгосрочного контракта.

Газотранспортные компании в Германии протестуют против вводимого правила, обязывающего их предоставлять доступ сторонним компаниям, мотивируя это возникающими ограничениями прав собственности. Их логика такова: в Германии рынок природного газа развивался усилиями частных компаний, которые брали риски на себя. С разрешением доступа третьих сторон положение новых газораспределительных компаний может оказаться более выгодным, чем положение тех, которые создавали инфраструктуру. В связи с тем, что сроки действия эксклюзивных контрактов заканчиваются, их стороны имеют возможность заключить новый договор, но новые поставщики также могут претендовать на заключение договора. После срока окончания долгосрочного соглашения у старых поставщиков новых эксклюзивных прав не возникнет.

Неоднократно приводились аргументы в пользу того, что эксклюзивные соглашения защищают потребителей благодаря установлению низких цен и предотвращению двойного инвестирования в инфраструктуру. Однако эта идеология полностью противоречит принятым в последние годы принципам либерализации рынка газа ЕС, и немецкое правительство подвергается внутреннему и внешнему давлению (со стороны ЕС) с целью организации конкуренции в области поставок газа.

На нынешнем этапе в Германии идет реализация принятого в ЕС принципа legal unbundling — требования к вертикально-интегрированным компаниям юридически выделить (создать дочернюю структуру) функцию транспортировки газа и отделить ее от торговых операций с газом. Считается, что такое разделение, вместе с рядом других условий, создает базу для установления обоснованных и прозрачных транспортных тарифов.

Отметим, что реструктуризация германских компаний связана с высоким уровнем издержек, в результате чего этот процесс может привести к слиянию ряда сетевых компаний.

С учетом этого фактора для небольших предприятий с количеством потребителей в коммунально-бытовом секторе до 100 тыс. сделано исключение — требуется только разделение бухгалтерии (данному критерию отвечает почти половина газовых компаний страны).

Хотя требования Еврокомиссии направлены на разделение выполнения различных функций, на практике рост конкуренции приводит к возникновению новых тенденций интеграции. Так, в Германии открываются новые возможности интеграции магистральных и региональных сетей. Одновременно возможно достижение большей степени интеграции сетей газа и электричества. В области торговли газом также наблюдается тенденция к большей вертикальной интеграции — в направлении поставщик-потребитель и между производителями электроэнергии и газа. В этих процессах немецкие компании активно действуют как на территории Германии, так и в масштабах ЕС, а также укрепляя связи с компаниями из добывающих стран — в частности России (например, альянсы E.ON/Ruhrgas-«Газпром» или Wintershall/Wingas-«Газпром»).